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“美国制造”的含义及影响

19-01-10

在美国联邦法律中有相当大部分的条款都旨在支持美国制造业。这些条款几乎毫无例外地将“制造”定义为货品的物理转化过程。这种物理转化涉及传统的制造活动,如成型、切割和装配。根据物理转化发生的国家不同,这些法律规定了各种潜在的利益政策、优惠政策或处罚手段。2017年4月18日,美国特朗普发布了一项行政命令,要求各联邦机构确保在拨款和采购时最大限度地采用美国制造的产品,但产品仅限“美国生产”的钢铁制品。

总的来说,联邦政府专门针对制造业提供的支持建立在两个隐含的前提之上,但这两个前提也因私营部门的发展而受到质疑。

  • 每种制造业产品都只有一个原产国。

判断产品是否是美国制造只有两种可能:美国制造或外国进口。 这种假定非常不适用于当前制造商们广泛使用的全球价值链,因为制造商们通常都是将来自多个国家的原材料、零部件、服务和知识产权汇集到单一的制成品中。

  • 物理转化是制造业创造经济利益的手段。

根据各种法规,与产品制造相关的其他活动是否在美国进行与确定产品是否为美国制造无关。即便这些活动占成品价值或商品生产相关就业的大部分份额,情况也仍然如此。相反,如果某产品的重要部分来自美国,并且该产品在美国进行物理转化,那么即使所有研究、设计、软件开发及其他与其生产相关的非物质活动都发生在其他国家,也可以将该产品视为美国制造。

制造业产品的物理转化正越来越多地由非制造业工人完成。此外,那些不直接涉及物理转化的经济部门,似乎正越来越多的雇佣本职工作与制造业相关的工人,如商业服务、软件开发和售后服务。这些变化使我们更难识别那些与制造业相关的工人。在政府统计数据中,非物质投入与工厂生产之间的联系可能并不明显,因为软件和服务可能由产品制造公司自己生产,也可能从其他公司购买,并且可能由任何数量的国内或国外工人生产。

制造业的这些结构变化使得政府很难制定出支持美国制造业的相关附加值和就业政策。许多旨在支持制造业的联邦法律没有考虑到制造业与其他类型经济活动之间日益模糊的界限。此外,如果由于国内含量要求而提高了联邦资助合同中所采购商品的成本,那么无论支出金额是多少,政府都会减少采购量,进而对非制造业产业(如建筑和货运行业)的就业产生不利影响。

一、前言

1790年乔治·华盛顿总统在国会第一届会议上表示,自由人民的“安全和利益要求他们支持那些使他们不再依赖别国生产的生活必需品,尤其是军事用品的制造业”,从那时起国会就十分关注制造业的健康发展。美国财政部长亚历山大·汉密尔顿在第二年提交给众议院的《制造业报告》中提出了一系列措施,内容涉及征收进口关税、提供奖励(补贴)和保护专利,其目的是在压倒性的农业经济环境下加强制造业。国会反对提供奖励,但基本上接受了汉密尔顿提出的关于征收高进口关税和加强专利保护的建议。

建国初期,界定“制造业”并确定其范围一直是我们面临挑战。当时财政部长要求坦奇·考克斯(Tench Coxe)准备一份关于制造业的全国统计数据,他的报告显示,1810年制造业生产的产品价值为1.277亿美元,但他估计如果将各州和地区官员们在统计时“遗漏”的货品包含在内,价值总额将达到1.728亿美元,提高35%。此外,考克斯认为有价值2590万美元的美国产品“其本质上是否属于制造业产品仍有待考量”。其中一个例子是农民制造钾盐。当时,农民为种植作物,在清理硬木林时经常会烧掉不需要的树木,将灰烬浸泡在铁锅中,然后将混合物蒸发来得到钾盐,制成肥皂、玻璃和纺织品。显然考克斯认为这种生产过程不能称其为“制造”。

在过去的几个世纪里,制造业包含的范围和规模发生了巨大变化,但确定商品是何时在美国生产的仍然是有待解决的问题。制造业产品在开发、生产和销售方式上的转变,使我们更难确定产品的产地和国内含量。

二、制造业产品价值的来源

政府有各种各样的理由特别关注国内制造业。从历史上看,国会一直关注制造业作为就业来源的作用,尤其是对没有接受过高等教育的工人来说。出于国家安全考虑,可能会要求特定产品在美国境内进行实际生产。通常,相较于其他经济部门,制造业的生产率增长更快,因此制造业成为了促进经济增长的重要生产力增长来源。

美国政府将制造业部门定义为“从事将材料、物质或组件通过机械、物理或化学转化制造新产品的企业”,以及“对制造出的零部件进行组装”以供建筑目的以外用途的企业。

然而,在理解制造商和工人们如何创造经济价值方面,这种定义的作用十分有限。因为除了物理转化之外,还可以从各种具体活动中获得制成品的经济价值以及与产品生产相关的就业。在制造产品并将其交付给最终用户的过程中,有两种类型的非制造业活动极有可能创造价值,推动就业。其中一个是商业服务,如研究、设计、营销、物流和信息技术。另一个则是软件开发。这些非物质投入可以由产品制造公司内部生产,也可以从其他公司购买。

由于许多制成品都是独一无二的,因此对于非制成品投入在制成品中的作用的理解主要来自案例研究。生产消费者、企业和政府购买的许多最终产品需要利用复杂的供应链,这些研究便试图解开这些供应链。

对诺基亚N95手机的此类研究发现,销售给最终用户的产品的实际制造——即手机的最终组装,其成本仅占最终税前销售价格的2%;据估计,诺基亚购买的处理器、相机和集成电路等物理投入,其价值低于诺基亚的知识产权和内部服务价值以及手机相关利润。另一项研究发现,电脑和音乐播放器的组装成本仅占售价的3%至5%。一家意大利制造商销售的鞋子在中国进行生产,但分析发现,鞋子的设计、质量控制,、物流、销售和管理都在欧洲进行,它们大约占鞋子批发成本的一半,占鞋子附加价值的四分之三。

嵌入式软件在许多产品的价值中所占份额不断增长,例如起搏器、洗衣机甚至汽车和飞机。最近的一项研究称,半导体制造商正在“将重心从硬件转移到嵌入式软件”。同样,最近的一篇文章中写道:“一辆高级轿车现在靠100万行软件代码运行”,这意味着汽车价值中,有一部分巨大却不确定的份额是由坐在办公室的程序员创造,而不是装配车间的工人。一项2016年的咨询研究显示,随着自动驾驶汽车投入使用,软件和数字服务供应商将在汽车行业的利润中占有越来越大的份额。

经济合作与发展组织(OECD)致力于协调国际经济数据,据该组织估计,2011年美国生产的服务占美国制造业销售产品总附加值的三分之一左右。这一比例在制造业各行业中差异巨大(见表1)。经合组织的数据可能低估了非物质活动在制造业生产中发挥的作用,因为相对于从外部供应商处购买服务和软件,基础数据中通常无法包含制造业企业内部生产的服务和软件价值。

表1.  U.S. Services as Share of Value

Added in U.S. Manufacturing 2011

Motor vehicles

41.1%

Food & beverages

40.8%

Basic metals

40.8%

Basic metals

40.8%

Chemicals

33.9%

Fabricated metal products

29.3%

Electrical machinery

27.0%

Electronic & optical equipment

18.9%

All manufacturing

34.4%

Source: CRS, from Organisation for Economic Co-operationand Development, Trade in Value Added: Origin of Value Added in Final Demand, https://stats.oecd.org/index.aspx.

Note: “All manufacturing” includes manufacturing industries that do not appear in this table.

 

三、商品产地的定义

界定制造业活动和制造业工作时面临的困难直接影响到美国政府制定鼓励制造业发展的政策。

自20世纪30年代以来,制造业产品的国家身份就一直是国会关注的问题。修订后的《1930年关税法》要求“每一件外国货品进口到美国时,都应在醒目位置清晰且永久标注原产国的英文名称,向美国的最终购买者指明该商品的原产国”。未按规定标记的进口货物可以带离美国国境、销毁或缴纳相当于货物价值10%的罚款。

在实施该法律的过程中,美国海关和边境保护局(CBP)将商品的“原产国”定义为商品“制造,生产或生长的国家。”但是,如果在另一个国家进行进一步加工会导致该商品发生“实质性转变”,那么该国家则可能会被视为原产国。更概括地说,CBP法规利用一系列测试来确定商品的原产国。如果这些测试无法确定,则认定对该商品进行生产的最后一个国家为原产国,生产方式包括“种植、开采、收割、捕捞、诱捕、狩猎、制造、加工或组装商品。”

《关税法》的定义和实施基于两个隐含的前提条件:

  • 每种制造业产品都只有一个原产国。判断产品是否是美国制造只有两种可能:美国制造或外国进口。这种假定非常不适用于当前制造商们广泛使用的全球价值链,因为制造商们通常都是将来自多个国家的部件组合成为单一的制成品。
  • 物理转化是制造业创造经济利益的手段。是否在美国进行与产品制造相关的其他活动与确定产品是否为“美国制造”无关。即使如前文所说,这些活动占制成品价值的大部分份额,情况也仍然如此。

1、美国联邦贸易委员会(FTC)职权

美国联邦贸易委员会(FTC)有权管理欺诈行为,并从1987年开始负责管理产品是否为“美国制造”。委员会的指导方针称“在评估商品产地时,该商品在哪个国家完成组装或生产对消费者来说非常重要。”2016年,FTC在Bedrock公司(风险投资公司,Shinola品牌所有者)同意采取一系列纠正措施后,才推迟对其采取执法行动。此前该公司曾被指责夸大其某些产品在美国制造的程度。

FTC政策规定,声称为“美国制造”的产品必须“全部或几乎全部在美国制造”,并且“该产品的所有重要部件和加工过程应当来自美国”,同时还应当在美国完成“最终实质性转变”。委员会确定产品是否为美国制造时,有一部分是根据可归为美国成本的部分占总成本的百分比来确定。在确定产品是否合法地被称作“美国制造”的过程中,FTC并不考虑服务和软件等非物质投入的价值。

2、特朗普政府颁布的行政令

唐纳德·特朗普总统于2017年4月18日签署行政命令,该行政命令适用于与联邦采购和联邦拨款有关的所有联邦法规和条例,指示所有机构负责人“为其机构提出并制定政策,以确保在法律允许的范围内,联邦财政援助奖励和联邦采购最大限度地使用美国生产的材料,包括制成品、制成品部件,以及钢、铁、铝和水泥等材料”。然而,该行政命令对“美国生产”的定义仅限于钢铁产品,规定所有制造工艺——从熔解到涂层都在美国进行。

特朗普总统于2017年1月24日签署了一份单独的总统备忘录,旨在制定一项计划,根据该计划,修建新管道和修复旧管道时,应当“在法律允许范围内,尽可能最大限度地使用在美国生产的材料和设备。”该备忘录具体规定,外国利用美国钢铁生产的钢铁制品以及美国利用外国半成品钢材制造的产品,都不得视作“美国生产”。

三、制造业相关联邦法律

联邦法律中的许多条款都根据商品发生物理变化的地点做了区分。包括以下内容:

1、《购买美国产品法》

1933年的《购买美国产品法》对联邦机构的采购规定:要求“除例外商品之外,基本上仅采购全部由美国开采、生产或制造的物品、材料和用品以供公众使用。该法律并未定义“制造”一词,但法院对该法案的解释一般认为制造涉及到产品物理特征的变化,在产品的物理转化完成后进行的操作,如测试和包装,都不属于“制造”。政府采购的制成品所包含的物理投入受法律约束,而服务投入却不受约束。因此,只要产品在美国发生物理转化,那么即使与产品及其组件相关的所有设计、管理和财务工作均在美国境外进行,也可以根据《购买美国产品法》认定该产品为“美国制造”。

2017年4月18日颁布的行政命令针对钢铁产品制定了更为严格的标准,用于确定企业是否为了符合《购买美国产品法》而生产钢铁制品。一般来说,如果钢铁产品在美国发生“实质上转变”,则根据《购买美国产品法》认定其为美国制造。这种定义允许板坯加工企业进口钢板,然后在美国轧钢厂和镀锌厂进行加工,最终的钢铁制品作为美国制造的产品销售。根据行政命令中的条款,只有“从最初的熔化阶段到涂层阶段的所有制造工艺流程均在美国进行”的情况下,钢铁产品才会被认定为“美国制造”。因此进口钢板制成的钢铁制品将不再根据《购买美国产品法》被视为“美国制造”。

2、联邦运输基金提出的“购买美国产品”要求

联邦资助的交通项目几乎完全由非联邦公共实体实施,如州和地方政府以及过境和机场管理局。这些实体的联邦资金支出受国内含量要求的约束,也就是通常所知的《购买美国产品法》。“购买美国产品”涉及若干适用于联邦资金的类似法律规定,这些资金被用于公路、公共交通、城际客运铁路和航空项目的建设。(不应将这些法规与直接适用于联邦机构采购的《购买美国产品法》的规定相混淆。)

一般来说,《购买美国产品法》要求使用美国制造的钢铁制品以及国内生产和组装的其他制成品,如公共汽车和通勤轨道车辆。钢铁必须在美国熔化并浇注。但在某些情况下,法规允许放弃“购买美国产品”的要求。2017年4月18日的行政命令规定,“出于最大限度地利用美国制造的商品、产品和材料的原因才能豁免《购买美国产品法》。”

不同特定机构所执行的规定也有所不同。例如,联邦公路管理局并未要求在高速公路和桥梁中使用的制成品必须是美国制造,但那些主要由铁钢制成的部分除外。联邦运输管理局(FTA)则规定在联邦政府资助的公共交通项目中使用的所有“制造业最终产品”必须由美国生产,除非获得豁免权。按成本计算,60%以上的部件必须由国内生产,并最终在美国完成组装的运输车辆才能被认定为符合要求。

根据联邦运输管理局的定义,制造业产品的工艺流程包含“通过增加价值和转化原料或元件的方式,改变产品原料或元件的形式或功能,使其成为一种新的最终产品,其功能不同于仅仅组装元件或原料所产生的产品。”FTA已经批准可以不按照《购买美国产品法》的要求购买微处理器、计算机和仅用于处理或分类数据的软件。FTA在确定产品是否为美国制造时,并未将制成品中所包含的美国服务的价值考虑在内。

3、国防采购相关规定

许多法律法规要求美国国防部(DOD)及其承包商采购美国制造的产品。被普遍称为《贝瑞修正案》的法律规定:禁止国防部购买“非美国种植、再加工、再利用或生产”的食品、服装、帐篷、纤维制品(包括弹道纤维)以及手工和测量工具等产品。另一项单独的法律禁止国防部采购含有非美国“熔化或生产”的特种金属的飞机、导弹、船舶、坦克、汽车用品、武器和弹药。其他法律则规定国防部仅能为海军舰艇购买“美国或加拿大制造的”母线和空气断路器。所有此类禁令均有例外情况。此外,年度法案,如拨款法案和授权法案中也包含法律限制。例如,自1996财年起,《国防拨款法案》就包含了限制国防部仅能从国内采购滚珠轴承和滚柱轴承的规定。

通常国防部测试制造业最终产品是否为国内产品时需要确认两点:最终产品本身必须在美国制造,同时按价值计,至少50%的成份必须来自美国或其他符合条件的国家。因此,在确定产品是否为美国制造时,通常不考虑物理转化之外的活动价值。在某些情况下,上述要求可能无法反映重要的价值来源。例如,法律规定美国国防部(DOD)只能购买美国制造的超级计算机,但并未要求用于构建超级计算机的知识产权,如半导体和计算机系统设计必须由美国生产。

4、琼斯法案

《1920年商船法》,也就是通常所称的《琼斯法案》,要求美国境内各点之间的所有水上运输船必须由美国建造。海岸警卫队的法规规定,如果“船体和上层结构中所有主要部件均为美国制造”并且“船舶装配完全在美国完成”,则可认定该货船或渔船为美国制造。船舶建造过程中的其他方面,如船舶设计和信息系统的开发,其发生的地理位置与判断该船舶是否为美国制造无关。

5、如何减轻进口商品产生的危害

《关税法》规定,如果进口商品将会或有可能“摧毁或严重损害美国某个行业”,则进口该商品是非法行为。美国国际贸易委员会(ITC)负责调查那些据称受益于外国政府补贴或低于成本价(倾销)销售的进口产品是否正在或可能对美国行业造成实质性损害。 ITC可以主动开展调查,也可以应公司、行业协会、工会或工人的要求开展调查。此外,美国商务部负责确定进口商品是否涉及不公平交易。如果发现受保护的进口商品存在不公平交易,同时可能对美国国内行业造成实质性损害,则可能对该进口商品征收更为高昂的关税。

修订后的《关税法》规定,在评估是否已经或可能发生实质损害时,ITC必须考虑“进口此类商品对国内同类产品的生产商产生的影响,但仅限于在美国生产经营范围之内。” 在考虑被调查的进口商品是否会导致美国净就业增长或就业损失时,这种定义严重限制了美国国际贸易委员会(ITC)的调查能力。可以想见,相比于没有在美国开设工厂,但在其价值链中雇用了大量的美国非生产工作工人的公司来说,假设一家公司在美国从事产品的物理转化工作,但仅雇佣了极少的美国非生产工作工人,那么这家公司的产品将受到更多保护。

四、“美国制造”产生的影响

制造业劳动生产率的增长速度远超美国其他经济部门。如果未来制造业产出的增长速度无法超越生产率的增长速度,那么制造业生产所需的员工就会减少。

尽管自2010年初的最新低谷以来,美国制造企业的生产和非监督类工作人员的数量增加了7%,但经济学家们预计,随着新的生产方式,如增材制造技术,以及更复杂的机器和信息系统(例如更为灵活的机器人取代了工厂的工人进行工作)的产生,未来几年内生产就业率将有所下降。例如美国劳工统计局预测,2014年至2024年间许多制造业生产行业的就业率将会下降。在其他国家,制造业就业率发展的类似趋势也十分明显。

随着物理生产过程变得更加自动化,需要更少的生产工人,对制成品的非物质投入似乎将继续增长,它既是制造业附加值的一部分,同时又与商品生产的相关就业有关。在许多情况下,进行非物质投入的国家并不明确。例如,单个产品的设计过程可能涉及多个国家工人之间的协作。相关公司可能无法追踪每个地点完成的工作所占产品价值的份额,因此很难确定任何一个国家为制成品增加的价值。

除了促进就业和增加产品附加值之外,国家更有可能鼓励在国内从事制成品生产。如前文所述,出于国家安全的考虑,认为在美国境内从事产品的物理转化极为重要。但在政策制定者们关注国内就业或产品增值最大化的情况下,设计和实施有效的政府政策变得越来越困难,因为强调产品物理转化发生的位置只涉及到生产制造过程中的一个方面,而这一方面的重要性可能会随着时间的推移而降低。此外,如果前文提到的国内含量要求提高了联邦政府资助合同中采购商品的成本,那么无论支出数额的高低,都会减少采购量,从而可能对非制造业行业(如建筑业和货物运输业)的就业产生不利影响。