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OECD报告认为数字经济发展正在影响国际投资政策

18-12-04

数字经济对全球商业格局产生了深远的影响。它促进了新国际公司和新行业的诞生,改变了传统行业的商业模式,成为了支撑全球价值链(GVCs)的关键因素,也重塑了全球经济组织。

尽管如此,数字经济也给国际投资政策带来了一些新的挑战。例如,许多数字技术能运用于军事领域,因此也引起人们对外国所有权的担忧。要求数字本地化和数据共享等一些数字贸易政策,似乎成为当代数字化发展的新特征。尽管数字经济与国际投资体制之间存在千丝万缕的联系,但是研究关注数字经济和数字政策对国际投资和投资政策的有影响力的论述不多。

2018年,经济合作发展组织(OECD)发布了一份题为《数字经济、跨国公司与国际投资政策》的研究报告,该报告总结了数字经济的主要组成部分、概述了数字经济对跨国企业(MNEs)和国际投资的一些影响、把数字政策分为对国际投资和投资政策有影响或可能产生影响的两大领域——与国家安全有关的数字政策和针对商业运作的数字政策,并为国际投资决策者提供一些考虑投资建议。为研究和观察全球数字贸易发展、数字贸易规则演化提供了极好的框架和脉络,以下是该报告主要内容编译,供参考。

1.数字经济的主要组成部分

数字经济的三大主要组成部分是数字数据,数字技术和数字基础设施。数字化涉及将声音,形状,信息等转换为可以无限(重新)处理和存储,并不计边际成本的数字数据。数字数据已成为许多传统行业新商业模式的基础,并促进了新产业的诞生。在许多领域,由社交网络或算法产生的“大数据”已经成为企业越来越有价值的战略资产(经合组织,2015b)。

相应地,数字化也促进了新型数字技术(信息和通信技术,ICT)的出现,这些技术推动了新产品和服务的发展,如:智能机器(例如物联网)等数字增强设备、数字平台(例如电子商务,社交网络)以及全新技术(例如:区块链)。

数字技术和数据驱动型经济的一个重要组成部分是开发安全和高速的数字基础设施(经合组织2017b)。它由不同实体提供的众多本地,国家和全球网络而构成,这为数字服务,应用和商业模式奠定了基础。由于数字数据和数字技术的快速发展以及云计算的出项,数据存储已成为公司重要基础设施组件。

数字经济在许多方面已经改变了商业模式。例如,它提供了基于数据和人工智能研究而非药物研究的医疗保健解决方案(Neville,2017);设计和制造越来越依赖于人工智能(AI)和算法而非传统工程(Gauger等,2017;麦肯锡) ,2013)。跨行业公司正在通过提升内部能力以及从世界各地获取外部资产和知识来适应日益数字化的商业环境。

2.数字化经济对国家投资领域的影响

虽然大量文献表明数字经济对很多经济和社会问题的意义不言而喻,但直到最近,研究人员才开始阐明数字经济对国际投资趋势的影响,由此讨论出许多共同的主题。

数字经济其中最重要的表现方式之一,即是在于通过促进大量产品和服务以数字形式在国外市场销售传播,来减少人们对非数字形式实物的需求。例如,从建筑设计到零售的音乐,出版物和服务现在可以以数字形式在全球范围内销售。而且只要向位于销售国的3D打印机发送数字文件,就可以为国外市场的客户提供实物。

从国际投资的角度来看,主要的含义是“通过权衡现有的出口模式,以及市场导向型外国直接投资,向东道国交付产品的市场准入模式,可能会倾向于前者”(Eden,2016,第6页)。同样,贸发会议(2017年)的结论是“部分市场导向型外国直接投资和效率导向型外国直接投资受到了数字化经济的影响”。一些企业因数字经济的出现可以凭借“少量资产”进入国际市场,这也与微型跨国公司以及迅速实现全球投资的跨国公司的出现密不可分。

在数字经济对国际投资模式影响的早期实证文献中,另一个主题也表明了数字基础设施对各国吸引外国直接投资能力有着日益增长的重要意义。正如数字经济在促进全球价值链的出现和传播方面发挥了核心作用(De Backer,K。和D. Flaig,2017),各国也在不断提高为更多数字密集型国际产品网络提供所需的数字基础设施,提供数字基础设施的能力有望成为跨国公司选址决策日益重要的新决定因素。

尽管数字经济将继续对企业产生变革性和破坏性影响,但是跨国公司受到来自其他重大破坏和国际投资趋势的影响,如企业减少对外直接投资用作市场准入模式的用途,尚未引起重视。数字技术带来了新的业务和国际商业模式,令一些公司能够在没有大量外国直接投资的情况建立全球业务,但外国直接投资更倾向于继续支持更传统的“实体”行业公司制定的国际化战略(贸发会议, 2017年,图IV.7,第170页)。

上述情况可以在(图一)数字公司对整体跨境投资量的少量占比中得以窥见。尽管2013年数字资本投资(Bughin等,2013)大约为6万亿美金,但数字贸易企业在2017年仅产生了价值1,530亿美元的跨境并购(占跨国并购总额的13%)。其中100家大型数字经济跨国公司在2017年跨境并购中仅占200亿美元,约占跨国并购总额的1%(贸发会议,2017年)。

迄今为止,尽管数字经济企业对国际投资流动的贡献不大,但最近的一些趋势表明数字技术在国际投资体制中的作用日趋重要。虽然全球跨国并购自2010年以来年均增长率仅为9%,但数字经济企业在此期间完成的跨境并购的年均增长率为30%。经贸发会议(2017年)确认,排名前100的数字经济企业在同一时期平均每年增加90%的跨境收购。即:尽管当中许多公司都以少量直接投资的形式涉足商业,但它们仍在逐步扩大数字实体经济的规模。

这项国际投资的很大一部分将用于数字基础设施。例如,2016年收购数字数据存储资产的跨境投资达138亿美元,创历史最高水平。收购无形资产的跨境投资(即知识导向型外国直接投资)也是跨境数字投资增长的主要原因之一。例如,收购软件开发商的跨境收购自2009年以来增长了15倍,2017年达到1020亿美元(图2)。

数字资产并购在近期的快速增长还得益于非数字公司收购数字资产的急剧增长(图3)。截至2014年,非数字和数字公司在收购数字资产方面的贡献大致相等。从2015年开始,前者显着增加了数字收购的比重,从2013年收购价值780亿美元的数字资产增加到2016年收购价值4580亿美元的数字资产。

非数字化公司对数字经济的投资加速可能预示潜在国际投资效应比迄今为止观察到的更为明显。由于农业企业,房地产,建筑,医疗保健,专业服务和零售等传统行业的跨国公司纷纷建立了自己的内部数字化能力(图4),那些需要较少外国直接投资混合的国际商业模式(或以其他方式在全球价值链重新定义自己的实体模式)更有可能以非数字经济形式出现。

不过,也存在相反的趋势,即数字公司收购非数字资产并不那么明显或强大。2017年,数字公司从非数字公司收购了价值1580亿美元的资产,尽管这一数字高于金融危机后的收购水平,但仍远低于非数字公司获得的价值5910亿美元的数字资产(图5)。非数字公司对数字资产而非其他方面的收购展现出的浓厚兴趣,可能反映了非数字部门公司数字生产力和竞争力存在提升的更大潜力。尽管总的趋势是,一些行业已经看到越来越多的数字和非数字公司的结合。零售业就是典型例证之一,亚马逊于2017年收购了传统零售商Whole Foods,并于2016年收购了沃尔玛以及Jet.com。

数字经济中跨境投资主要集中在发达经济体,但并非由发达经济体垄断。在2013年至2017年的五年间,美国和英国各自获得了价值逾1000亿美元的数字资产内部并购投资,占所有跨境数字并购的49%。紧随其后的荷兰,中华人民共和国(以下简称中国),德国和以色列,这四个国家从数字资产的内部并购投资中获得了超过200亿美元的收入。印度,日本,新加坡,法国,芬兰,瑞典,奥地利和加拿大则获得了价值逾100亿美元的数字资产内部并购投资(表1)。排在数字资产国际并购投资前20位的主要经济体(或来源)依旧集中于发达经济体中,也存在像中国、中国台北、南非、香港(中国)、印度和阿曼等国家和地区。

表中前20位中的十五个国家既是有吸引力的数字投资目的地,也是跨境并购投资的主要来源。这意味着十个经济体只出现在两个列表中的一个中。五大经济体虽是优选投资目的地,但新加坡,芬兰,奥地利,意大利和秘鲁并未出现在前20大数字并购目的地之列。五大经济体位列前20大数字并购投资来源,然而韩国,爱尔兰,南非,丹麦和阿曼缺席前20大目的地。

这些案例提出了一个有趣的经济和政策问题,因为我们通常认为决定吸引外国数字投资者的因素与决定产生对外数字投资能力的因素相同。一种可能的解释是,各国遵循数字发展道路,在这条道路中,一个国家首先开发吸引内部数字投资的因素(人力资源,良好的数字基础设施),并且在数字投资成熟后的后期阶段,外部数字投资也随之而来。更好地了解数字投资的变化趋势将是未来的研究重点。

总之,数字经济尚未对国际投资体制或大多数跨国公司构建其国际业务的方式带来重大变化。外国直接投资继续成为非数字经济公司用来扩张其国际市场的重要手段。然而,最新数据显示,2016年前后非数字经济公司跨境收购数字公司资产的数量急剧增加。如果这种趋势持续,并且在更传统的制造业和服务业中广泛采用涉及数字应用的混合商业模式运作,那么这可能对国际投资政策界至少产生三大影响:

·第一,非数字跨国公司可能成为数字数据和技术日益重要的跨境渠道,就像它们过去曾作为商品,服务,资金流动和更传统技术的重要跨境渠道一样;

·第二,跨境电信连接和数字存储容量等数字基础设施,越来越成为跨国公司外国直接投资本地化决策以及政府投资促进工作的重要因素之一。

·第三,数字数据收集,存储和使用的政策将愈发影响数字密集型跨国公司组织其国际生产网络方式以及它们为参与国外市场而选择的方式(例如外国直接投资与许可)。

3.日益数字化的世界中的投资政策

投资政策未对数字经济产生任何重大变化。然而,正如前文所述,数字经济正在迅速在国际舞台扩张,其渗透到非数字经济领域的发展速度也相当惊人,这可能会对国际投资政策界产生影响。虽然贸发会议(2017年)强调投资政策对支持数字发展战略的影响,但本节侧重于阐述数字政策对国际投资的影响。挑战之一在于:即使数字政策未必考虑到传统的投资政策目标,但是它们可以产生投资政策结果。两大类数字政策(或数字动机政策)比较突出,分别是与国家安全相关的数字政策和与业务运营相关的数字政策。

与国家安全相关的数字政策

外国所有权可能会引起政府对国家安全的担忧。一些国家一方面制定了具体政策来解决这些问题,同时保持对外国投资的开放(经合组织,2009年)。引起国家安全问题的交易类型随着时间的推移而发生变化。外国投资案例引发了外国公司对双重用途技术的收购,对关键基础设施的收购,以及最近外国国家控股企业的投资(经合组织,2016年)。数字经济引起的国家安全问题可以按照第二节中介绍的不同数字构建模块进行分类。比如:

·数字数据

1)      数字数据库,包括客户或公民行为的敏感信息(如金融交易)或涉及军事或政府信息(Khan,2017);

2)      用于托管机密政府信息的数据存储基础设施,包括国防和情报档案(Uhlmann,2017);

3)      用于数据存储,数据传输和数据处理操作的信息技术和电信软件。

•    数字技术

1)基于半导体的技术,由于它们对于防御和军事实力,以及对减轻网络安全风险非常重要,加之半导体设备的普及,因此,它们能同时用于医疗技术和生物防御检测系统。(PCAST,2017)

2)国家机密技术等关键技术; 隐形技术;纳米技术; 高热度复合材料技术; 超材料技术; 设计和生产频率选择表面(FSS)或材料。

·数字基础设施

1)用于抗外国情报机构或(网络)间谍的入侵或破坏活动的高独立的电信和通信基础设施,(Rogers,Ruppersberger,2012年);

2)用于合法监控电信所需的制造或制造技术设施的知识;

3)用于关键基础设施运营时使用的行业特定软件;

4)用于电厂控制技术,电网控制技术或电源,供气,燃料或供热系统控制技术的软件。

现有的机制被认为足以应对数字经济国际化带来的新的潜在关注来源,因此很少有政府大幅改变其维护国家安全的方法。尽管如此,一些政府更加明确地认识到数字问题对国家安全所带来的影响,并落实在政策上。

例如,由于“安全格局不断变化”而产生的“公民安全相关技术”,德国最近澄清了其外国直接投资审查机制。该指令是对外贸易法规的修正案,旨在为非欧盟投资者的收购审查制定更明确的规则。修正案的重点在于托管关键基础设施的公司; 为该基础设施生产特定行业软件; 或与监视机制,云计算服务或远程信息处理基础设施合作。

虽然修正案没有提及专门针对数字经济问题,但法国,德国和意大利呼吁欧盟政策允许各国政府在2017年2月对“安全或产业政策敏感地区”的外国买家进行“额外保护”。欧洲人民党是欧洲议会中最大的政治集团,于2017年3月发布了“筛选战略部门外国投资”的提案。该提案要求设立“欧洲外交委员会”。将审查,调查和控制欧盟内部敏感的外国投资。”2017年6月的欧洲理事会峰会得出结论,它应“分析第三国在战略部门的投资,同时充分尊重成员国的能力”。其他英国和荷兰等欧洲国家也在考虑以国家安全为由加强外国直接投资(FDI)的筛选。

在美国,以国家安全为由对外国投资进行筛选由美国外国投资委员会(CFIUS)进行。2016年,委员会共审查了170多笔交易,其中许多交易与技术相关。尽管涉及高科技的绝大多数外国投资都获得批准,但有三个与半导体技术有关的例外。中国财团对荷兰飞利浦公司收购Lumileds的提议由于未披露的担忧尚未实施;总统行政命令使得德国半导体公司Aixtron的收购受阻;由于CFIUS的担忧,中国半导体公司Sanan Optoelectronics收购通信半导体公司失败。

政府在国家安全审查程序中对数字问题各种方式的说明中,往往都阐述了最近非经济公司增加数字公司资产收购的问题。在这两种趋势趋同的情况下,即以国家安全为由投资数字技术的筛选以及数字化传统产业的加速得到了越来越多的关注,结果是出于国家安全考虑的国际投资审查范围扩大。

与业务运营相关的数字政策

数字经济促使各个不同领域的政策制定者制定新的法律法规,以应对数字技术和商业惯例所带来的各种新挑战。例如,一些竞争管理机构对一些数字公司所产生的市场力量以及使用某些数字技术支持反竞争做法的范围表示担忧(参见经合组织,2017c)。

到目前为止,国际投资政策界对数字经济的关注在减弱,这或许反映了数字经济对国际投资体制影响相对温和。尽管如此,一些旨在规范数字经济某些方面的政策可能对国际投资和跨国公司的运营产生日益重要的影响,特别是随着数字技术和商业模式在数字经济本身之外变得更加普遍。这可能和数字数据在跨国商业战略中作用日趋重要,以及政府开始规范数字数据使用方式频率增加有关。

数据本地化是数字政策重要内容之一。数据本地化要求通常规定公司必须在东道国存储数字数据。存储数字数据需要数据中心,在高性能服务器网络上存储,管理和处理数据。它是收集数字信息的中心点,因此它可以用来将其分发给其他数据中心或最终用户。公司要么建立自己的数据存储基础设施,要么外包这项服务。

跨国企业能够运用技术将其数字数据存储在世界任何地方。在没有数据本地化要求的情况下,由于国内和国际电信连接质量高,能源成本相对较低,高峰条件能减少冷却成本,因此,公司更倾向在自己的数据中心存储数据。数据本地化要求通常会额外增加公司运营成本,包括存储容量、服务器迭代、以及额外的数据管理和合规性要求等投入。

不过,数字数据本地化要求越来越普遍。经本文核查,有25个国家提出了53项和数据本地化有关的措施。自2010开始,有40项已经实施。这些措施的限制程度不同,有些要求在将数据存储到国外之前须满足某些条件(即东道国数字数据政策的域外适用); 其他人需要直接或间接存储本地数据。强制措施可分为两组。有些规定有条件限制或不限制数字存储数据的跨境流量,而其他数据则完全禁止跨境传输。

本地存储要求常常针对特定类型的数据,大多数情况下,是一些敏感数据。它指的是个人数据(与数据主体相关的物理,生理,心理,经济,文化或社会身份相关的数据)或特别重要或敏感的数据(如财务或政府数据)。在确定的53项数据本地化措施中,约有40%为财务或公司数据,包括会计到客户的财务数据,另有40%涉及个人数据,其余20%涉及电信,云和ICT服务(图6)。

数字数据处理和使用的规则和规定也和数字本地化密不可分。这些要求通常是出于对保护隐私的担忧。例如,2016年4月,欧洲议会批准了将于2018年中期生效的欧盟的《通用数据保护条例》(GDPR)。该条例旨在简化整个欧盟的数据保护立法,促进数字单一市场,并支持警方和安全合作。

《通用数据保护条例》旨在让公民更好地管理个人数据,并建立“隐私设计和默认”方法。条例谈及一个关键概念,即“数据可转移”权利,允许用户实现提供者之间的数据传输。更具体地说,条例第20条规定的数据可转移性允许个人在不妨碍数据可用性的情况下,可以从一个IT环境获取,移动,复制或传输个人数据。该法规的目标是向人们提供一种安全可靠的方式,在数据控制器之间共享数据,并保护消费者不被某个特定提供商“锁定”。

政府越来越采用不同的政策来管理数字数据的使用,这可能会引起国际投资政策界对标准等问题的关注。如果政府为数字数据的存储和使用制定了不同的标准,这可能会使跨境数据流更加昂贵和复杂,公司可能会越来越依赖无边界的无摩擦数字数据流来运行国际业务。在某些情况下,这些新出现的问题已经开始对数字跨国公司产生负面的财务影响。例如,在2016年,在线网络领英(LinkedIn)被发现违反了俄罗斯的数据本地化法规,并被禁止在俄罗斯运营(Scott,2016)。如果数字化继续蔓延到更传统的跨国公司的制造业和服务业,那么从国际投资政策的角度来看,这个问题可能会变得更具挑战性。

除了这种监管数字分散的可能性之外,跨国公司还担心另一个问题:政府要求公司将他们收集的用于监督的个人数据(包括他们自己的司法管辖区之外)以数字形式共享。例如,埃及政府规定乘车共享公司Uber需向当地政府提供有关其所有乘客运动的实时个人数据(Walsh,2017)。在这种情况下,政府对数字数据的要求使跨国公司对是否在当地市场继续运营还是在道德和法律风险之间举棋不定。

4.结论

数字公司和部门在过去十年中迅速发展,并对全球经济产生了变革性影响。然而,与此同时,本文发现国际投资体制中体现这种变革力量的证据并不充分。即使一些数字公司迅速国际化,他们通常以很少的资本进行外国直接投资,而世界上最大的跨国公司和外国直接投资的大部分投资依旧由传统企业共贡献。(根据2017年贸发会议,前100名占比八成)。

然而,本文中提出的一些趋势暗示数字经济与国际投资政策界的潜在相关性即将显着增加,并在三个相关领域产生重要影响。

首先,近年来,数字数据和技术在非数字跨国公司的运营和商业模式中的整合一直在加速,数字公司小规模地涉足一些更传统的行业。这种新兴的混合商业模式可能会开启投资全球化的新篇章,这将看到一些迄今为止仍然相对具体的数字经济本身的商业动态,在经济中更广泛地传播。这可能包括由于网络经济导致的数字经济的赢家通吃动态,以轻资产的业务模式在非数字经济中扩散,以及增长的数字数据成为公司关键基础和国家核心竞争优势。

其次,数字化成为支持跨国公司组织其国际业务的关键因素,因此,越来越多的数字政策可能在塑造国际化方面发挥的作用不可小觑。如许多非数字部门最近才开始建立其数字能力一样,数字政策同样处于发展的早期阶段。数字技术引起了国家对外国所有权的担忧,各种倡议都试图制定数字数据的收集,存储和使用规则,以期保护隐私和消费者的选择。这些数字政策可能会越来越多地影响国际投资结果,因为它们寻求解决与跨国公司越来越重要的战略资产相关的问题 - 数字数据。

第三,不断扩大的数字技术在不同部门的应用可能会导致这些技术的更广泛传播以及它们所带来的生产率提高。正如跨国公司长期以来一直作为货物和服务,资金流动和知识产权的“内部化”跨境传输机制一样,它们可以越来越多地成为在全球范围内传输数字技术以及建立所需数字基础设施的工具。

然而,数字技术的广泛采用以及政府解决国家安全和隐私问题的压力越来越大,公司和经济体对潜在利益、数字经济的广泛使用分歧越来越大。虽然这些担忧以及数字和投资政策响应的相关扩散是合法的,但可能会减缓甚至阻碍数字技术在经济中的广泛应用。鉴于数字经济的跨境维度,缺乏应对这些挑战的国际合作可能会导致数字化分歧。