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美国制造业和国防工业基础面临的挑战与应对之道

18-11-09

2018年9月,为履行“13806行政令”中的有关义务,美国国防部向美国总统提交了一份关于《评估和增强美国制造业和国防工业基础以及供应链弹性》的研究报告,报告分析了美国制造业和国防工业基础面临的挑战与应对之道。此项工作由美国国防部牵头,其他政府机构参与共同组建了一个专门的“跨部门工作组”。以下是报告的摘要,供参考。

2017年7月21日,美国总统特朗普签署了“13806行政令”,要求评估和增强美国制造业和国防工业基础以及供应链弹性,该行政令要求由美国国防部牵头,其他政府部门“通力合作”,来评估风险、识别影响、提出建议,以此支持一个健康的美国制造业和国防工业基础,这点对于美国的经济和国家安全来说至关重要。“13806行政令”由白宫“贸易与制造业政策办公室”发起、国防部“工业政策办公室”牵头,协调了美国众多政府部门,如美国商务部、美国劳工部、美国能源部、国土安全部、美国内政部、美国卫生及公共服务部、白宫管理与预算办公室、美国国家情报总监、负责国家安全事务的总统助理、负责经济政策的总统助理以及负责贸易和制造业政策的总统助理。

美国的制造业和国防工业基础支撑了美国的经济繁荣与全球竞争力,使美国军队足以保家卫国。当前,美国的工业基础面临着前所未有的挑战:美国政府开支的削减与不确定性;关键市场和供应链的下滑;美国政府采办行为的非预期后果;来自竞争国激进的产业政策;以及美国国内劳动力市场关键技能的缺失。上述这些挑战(称作“宏观因素”)侵蚀了美国的制造业和国防工业基础,威胁到美国国防部“今夜作战”的能力,使美国无法应对来自强国的竞争。

面临的风险

由美国国防部牵头的“跨部门工作组”下设16个工作小组,广罗了300多位来自各个联邦政府的业内专家。其中,9个工作小组致力于研究传统部门,7个工作小组致力于研究交叉的行业领域,如表1所示。

表1:传统和交叉的行业部门

传统

交叉

飞机

制造业网络安全

化学、生物、辐射、核

电子

地面系统

机床与工业控制

弹药与导弹

材料

核弹头

有机碱

雷达与电子战

软件工程

造船

劳动力

单兵系统

 

太空

 

 

以下5个“宏观因素”是导致美国制造业和国防工业基础“十大风险”的根源,见表2。

表2:5个“宏观因素”与“十大风险”

宏观因素

风险

美国政府开支的削减与不确定性

唯一来源

美国制造业水平下降

单一来源

美国政府的商业行为

脆弱的供应商

竞争国的产业政策

脆弱的市场

美国国内科技与贸易人才的缺失

市场供给受限

 

对外依存度高

 

制造业资源和物资短缺

 

人力资本缺口

 

侵蚀美国基础设施

 

产品安全

主要结论

·5个“宏观因素”代表了美国制造业和国防工业基础的发展态势,导致美国制造业和国防工业基础的恶化;

·因5个“宏观因素”引起的“十大风险”导致美国国防部供应链的不安全;

·美国各行业部门所受的280多个影响严重影响到了美国制造业和国防工业基础的活力和弹性。

·5个“宏观因素”会影响到国防供应链的“次级供应商”(是指向大承包商提供原材料的供应商);

·高度依赖外国竞争对手;

·各行业各部门的雇主面临劳动力短缺;

·许多部门为获取定价优势以及准入外国市场而将关键资源向国外转移。

政策建议

·通过《2018年两党预算法案》,提高美国国防部的短期预算,并为2019财年提供稳定的资金支持;

·将“美国外国投资委员会”现代化,利用《1974年贸易法》301条款对中国的知识产权盗窃开展调查,更好地打击中国针对美国知识产权的产业政策;

·更新“常规武器转让政策”以及无人机出口政策,以增强美国工业基础的竞争力,加强国际联盟;

·重组美国国防部“采办、技术和后勤副部长办公室”、“809工作组”,制定高适应性的采办政策,精简和完善采办流程;

·重组“国防军需大学”,提升采办人员的教育和培训水平;

·回应2018财年《国防授权法案》1071(a)条款,以分析、评估和监控美国制造业和国防工业基础的脆弱性;

·由白宫“科学和技术政策办公室”牵头制定“国家先进制造业战略”,聚焦先进制造业的机遇;

·由美国劳工部牵头制定“学徒扩张计划”,促进紧缺行业的学徒培训;

·由美国国防部牵头制定“国家安全和经济竞争力的微电子创新计划”,提升美国国内的科技实力;

·美国国防部的跨职能团队负责维持美国的技术优势;

·启动风险评估项目,通过风险管理对“国家工业安全计划”的承包商加以监督,应对关键技术和重要资产中的威胁。

·制定符合《美国国防战略》的工业政策,支持美国的国家安全工作,通报当前和今后的采办活动;

·通过美国国防部《国防生产法案》第三法令,扩大对美国制造业和国防工业基础下游行业的直接投资,以解决关键的瓶颈问题,支持脆弱的供应商,消除“单一故障点”(single points-of-failure,是指一个系统的这样一个部件,如果它失效或停止运转,将会导致整个系统不能工作);

·降低对政治动荡国家的供应来源的依赖度,这种“多元化战略”包括再造工程、“国防储备计划”、为新供应商获得资质等。

·通过“国家技术和工业基础”等计划与美国的盟友共同应对风险挑战;

·将美国制造业和国防工业基础现代化,使美国的军队能随时应对突发状况;

·加速对美国国内劳动力市场的开发,培养储备一批科学、技术、工程、数学以及贸易人才;

·提升对人员安全审查的效率;

·大力研发新一代技术,以应对未来的挑战。