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加拿大发布加强和现代化世界贸易组织的讨论文件

18-11-09

本文发于2018年9月21日,应加拿大代表团的请求发布共享。

背景

尽管有明确证据表明贸易的确促进了全球繁荣和发展,但是维护贸易发展的规则和制度似乎愈加脆弱。多边贸易体系所面临的挑战不能简单归咎于任何单一原因或某一个国家。当前全球经济结构转型以及技术变革扰乱了各国经济和社会,有些国家因此比其他国家损失更为严重。人们愈加担心由此造成的不安全和不平等会影响各国平等地享有贸易红利,也担心现有的规则已不再能平衡好权利和义务之间的关系。这些都进一步加剧了世界贸易组织成员对于新承诺方面的不同需求,能力以及意愿。

绝大多数贸易继续在安全和可预测的环境中进行,然而,世贸组织规则遭到破坏瘫痪后,其成员不再像此前一样遵守世贸组织制定的各项贸易规则,或者尊重管理它的机构,这一切为损害贸易的政策出台创造了先决条件。这就导致了世贸组织的三大主要职能都深受影响:对现有承诺的监控似乎无法抑制剑拔弩张的贸易紧张局势; 世贸组织争端解决机制无力应对日益复杂的争端背景下成员对问题解决的需求; 那些用来更新贸易规则以反映现代经济现实的长期谈判并未取得很好的成果。

在这样的背景下,要想对多边贸易体系恢复信心并防止贸易保护主义措施和反措施等行为就需要领导力,创造力和耐心。如果不存在具备上述能力、在组织内部享有声誉,并有意愿的世贸组织成员,那么那些对多边贸易体系富有承诺的成员可以一齐构建审慎且透明的进程,以期共同加强世贸组织能力,并且推动世贸世贸组织制定现代化的贸易规则。

为了支持建立上述进程,本文概述了一些务实且现实的行动以及建立互信的措施。本文并非一份详尽的列表,只是为了磋商的展开进行一些可能性说明。本文包括以下行动和措施:

(1)提高监控能力的效率和有效性;(2)维护和加强世贸组织争端解决机制;(3)在时机成熟时为更新贸易规则实质性内容奠定基础。其中一些可以立即进行,另一些可能需要更多的时间和讨论来制定和实施。在大部分情况下无需修改现有协定,可以通过使用一系列的工具来逐步更新和加强世贸组织的现有制度。

主题1:提高WTO监管职能的效率和有效性

监管现有协议的实施,管理和运作对于运作良好的基于规则的贸易体系至关重要。透明的信息共享和审议有助于世贸组织成员了解彼此采取的措施以及如何以最小的贸易限制影响来实现政策目标的方法。互通的政策对话可以减轻采取损害贸易措施的诱惑,分散潜在的贸易争端,并支持讨论新承诺谈判的必要性。更广泛地说,信息透明度增强了各成员对贸易体系的信心,国际市场也因此更加稳定。改善监管职能,使世贸组织的常规机构更加高效和有效地运行。可以从以下三个方面考虑采取行动。

1.改善国内措施的通知和透明度

有效的审议需要可靠且客观的信息源。为此,必须采取措施改进成员间的通知记录。这可以从对通知要求的全面审查开始,以避免通知要求过度复杂和繁琐。根据这项审查,可以考虑更新审议要求,或者可以向落后的国家提供激励机制和技术援助。其他成员的反通知和秘书处收集的独立信息可以填补剩余的空白。高度认可通知和透明度对提出有效解决措施十分重要。

2.提高审议的能力和机会

参与且知晓审议对于世贸组织成员了解当今贸易合作所带来的复杂挑战至关重要。为此,可以组织世贸组织正常机构开展工作,以便对多个机构和来自不同信息源的专题问题进行更及时和相关的审议。同时可以采取若干步骤,以提高领导诸如此类讨论的成员代表的能力和责任,以及支持它们工作的秘书处的能力和责任。对于制定全新且创新的贸易多边对话途径而言,高层支持至关重要。

3.改善解决具体贸易问题的机会和机制

世贸组织某一些常设机构如果能就特定贸易措施展开讨论可以更好地阐释问题甚至可以提出决议草案,这样就无需通过正式的争端解决程序解决。而且,若能在所有常设机构中设立更有效的机制,令有关机构之间共享相关信息,并在适当时交由第三方机构秘密进行调和与调解,都可以改善常设机构间讨论的机会。常设机构若能在解决具体贸易问题方面得到高层支持,能够为该领域产生新想法提供动力。

主题2:保障和加强争端解决机制

提供强制性,有约束力和公正的争端解决对于保护和支持规则型贸易发展至关重要。需要解决一些重大挑战,来维护和加强世贸组织争端解决机制。

1.转移裁决中的部分争端或问题

陈旧的贸易规则,日趋复杂的贸易争端,成员自我约束力的下降都成为加剧争端解决机制运行不畅的障碍。裁决在维持贸易合作方面发挥了比预想更为突出的作用,甚至在某些情况下取代了谈判。通过对自我约束的重新承诺,改进和使用替代机制(如调解争端或至少缩小争端规模,或尽可能正式排除某些类型的争端或裁决管辖权中的某些问题。高层认可减少对正式争端解决的依赖,这将有助于维护和加强世贸组织争端解决机制。

2.简化裁决程序

复杂的争端解决程序和不断延长的裁决时间令世贸组织成员不想再借助其来解决问题,这就为寻求短期贸易损害措施和单方面对策创造了条件。应该建立更加灵活的裁决程序来适应多变的贸易争端。这可能包括针对特定类型的争端制定替代程序,针对现有程序的具体特征提供补充程序以及建立专家组与上诉机构(即还押)之间更多互动机制。高层若能认可简化争端解决制度并使其适应当代贸易争端解决的需要,那么它会为毫无进展的改良工作添砖加瓦。

3.更新和确认上诉审查

任命上诉机构成员的僵局可能会使整个争端解决机制陷入停顿。要想解决其低迷之态并弥补目前缺员的情况需要解决上诉机构自身运作的问题,甚至还要解决成员之间权利和义务分配不均的问题。解决这些问题除了需要特定解决方案之外,部长们还需要理解一些成员诉诸的关切,并表示愿意与这些成员合作以期找到双方一致同意的解决方案。

面临的第一组问题是上诉机构是否通过澄清世贸组织条款增加了世贸组织成员的权利和义务。如若解决由旧争端中提及的具体义务而引发的担忧,可能需要经成员同意来推翻这些解释。同时,上诉机构可能会建立机制向其成员提供更多机会,便于他们向裁决机构提供具有约束力和非约束力的指导。这可能包括围绕争端中出现的问题进行专题讨论,并为其中一些讨论敲定正式方案,以便以协商一致方式通过“权威性解释”(世贸组织协定中已有的决策选项)。

第二组问题涉及上诉机构的系统性和程序性实践。问题解决方案包含以下四个方面:

l  阐释争端解决机制的主要目标为解决具体争议,并且只需找到解决争端的症结即可,以期缩小“咨询意见”的范围;

l  阐释上诉机构对专家组适用的审查标准,特别是关于事实调查结果和与国内法律运作有关的审查标准,以期对法律问题进行事实重点上诉审查;

l  允许在专家组和上诉机构报告中表达少数群体观点来推动更有力的裁决对话,并重申专家组和上诉机构采纳的解释仅适用于它们受理的争端; 以及

l  如若上诉机构无法在截止日期前完成诉讼案,需与当事方制定并协商有关的指导。

主题3:更新二十一世纪的贸易规则

应及时更新陈旧的贸易规则,以满足现代全球经济的需求。至少在可预见的未来,这或许不大可能成为解决多数问题的唯一方案。相反,世贸组织可能需要采取合作和规则制定的备选方案,以反映世贸组织成员日益多样化的需求,发展水平及其应对能力的差异。备选方案允许各成员有区别地参与谈判和采取适应不同发展水平的方法。

1.确定更新规则的优先事项

虽然成员一致认为更新贸易规则至关重要,但在事宜优先级方面却存在分歧。应立即开始就可能的优先事项进行持续和开放的政策对话,来促进更大范围的协商一致。世贸组织成员需齐心协力完成的首先任务是确定实现多边协议的需面临哪些问题,以及通过多边倡议或其他方法来可能更好地实现规则更新。磋商可围绕以下问题展开:

l  之前谈判中的突出问题,包括多哈回合中农业支持和发展问题,最不发达国家所面临的问题尤其值得讨论;

l  更新现代经济规则并解决全球化,数字贸易,包容性贸易,可持续发展,中小微企业,投资和国内监管等全球化社会问题;以及

l  解决近期不良竞争环境造成的担忧,例如利用国有企业扭曲市场所带来的不良影响,工业补贴,技术转让、商业机密窃取以及透明度问题。

2.更新规则的手段

虽然无法期望任何世贸组织成员承担其不同意的义务,但同样没有任何一个成员国应该期望能够阻止其他国家在他们愿意做出更多承诺的各种方案中向前推进,对更具野心的约束性协议的政治化陈述,例如诸边倡议。具有约束力的举措应具有包容性,开放性,并为其他成员加入或最终多边化提供明确的规则。他们可以采取世贸组织法律框架内外的几种形式:

l  通过最惠国待遇扩展利益的“开放式”协议(例如,信息技术协议),如果达到临界覆盖范围或搭便车风险低,则不需要所有成员同意;

l  仅适用于特定成员的“封闭式”协议(例如,政府采购协议)须经所有成员同意,但在某些领域无需经过所有成员同意;

l  “封闭式”协议也可以在WTO框架之外进行(例如,服务贸易协定),但这些协议可能不太透明,且不受世贸组织争端解决的约束。

3.发展方面

不同发展水平的国家在参与贸易和承担新的贸易承诺的方面能力不同,这是无可争议的事实。虽然互惠政策和灵活应变可以弥补这些差异,但如何实现互惠和灵活均衡已经成为各成员在新的多边规则谈判中取得进展的最大分歧之一。势必需要一种新的方法,即认识到灵活发展目的,同时承认并非所有国家都需要或应该从同一水平的灵活性中受益。《贸易便利化协定》所采取的的特殊和差别待遇制度提供了一个很好的先例和可能的未来蓝图。

基于《贸易便利化协定》的特点,新途径可包括以下三个方面:

l  认识到虽然某些国家的发展需求证明了过渡实施的合理性,但长期目标是所有成员共同履行义务;

l  根据需要的证据,以及通过谈判确定的需要类别,按义务,国家和所需过渡期限进行区分;

l  执行最繁重的义务时需考虑成员的执行能力(至少对于能力最弱的国家),其他成员可能有意向为它们提供支持和援助。

未来方向

拥护规则型多边贸易体系的世贸组织成员可以提出倡导或者付诸行动来统领全局:宣传贸易合作的好处以及世贸组织这一机构存在的重要意义; 表明遵守世贸组织制定的规则并树立对世贸组织各项职能的信心的行动。前文已提及诸多具体措施,可能有另行方案,

行动的模式应具有创新性且灵活性。短期内最可行的方案是举行多方会谈。虽然在短期之内,多边协议焕发生机具有约束力或者对世贸组织进行重大制度变革不太可能,但可寻求可替代方案代行其效。上述提议的行动对现有协议或正式的机构改革修订较少。大多数都可以利用更加渐进和灵活的方式代之执行。

下一步是确定行动的优先级顺序。在短期内,需要采取紧急行动,恢复世贸组织争端解决职能并改善监管职能,以恢复成员对规则型贸易的信心,并为新规则铺平道路。而且,需要进行长期审议,以便对常规机构和争端解决系统进行更加大刀阔斧的改革,就多边协议的使用和接受各国发展水平存在差异达成共识,并为正式更新问题和格式确定优先级。

最后,越来越多的世贸组织成员采取不同方式进行改革,这表明人们普遍认为需要采取行动来维持规则性贸易合作并更新世贸组织陈旧的规则,使之更现代化。这些举措最终会成为各国围绕未来多边贸易体系规则和制度的共同愿景。与此同时,必须与其他成员经常接触和协调,并逐步扩大对话范围,使其他有意的成员参与其中。

附件:行动手段指南

诸边手段

现有的诸边手段可能不同于政治意向陈述,类似于经2017年部长级会议采纳的意向陈述,就新规则达成更有野心的约束性法律协议,例如前文主题3中提及的示例。对于更多的行动,诸如多边形码等文书可以考虑行为或程序协议。此种途径的案例是根据《世界贸易组织争端行为》的发展,记录和共享实践和程序的争端解决机制通知的程序协议(详见JOB / DSB / 1)。

多边手段

在其他可能在待办事项上达成多边共识的领域,如果条款承诺过于严苛,可采取多种方法:

l  世贸组织机构可以采用非约束性文书(即软法),来解决程序工作和逐渐调整现有义务。采用上述指南可能需要明确声明它们并非旨在影响对现有义务的解释;

l  总理事会和争端解决机构可以更多地利用正式决议来管理它们的工作。新协议或修正案以外的其他指南所规定的新义务的适用范围是有限的。但是,内罗毕部长级会议通过的《出口竞争决议》表明,即使是新出台的义务也可以使用这些文书;

l  可以根据《世贸组织协定》第IX.2条并采用权威解释来阐释澄清某些现有义务。这些可能用于完善先前搁置的谈判,填补商业活动中已存在或者已出现的法律空白,或推翻过去争议中出现的解释。