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从NAFTA到USMCA---新在何处?路在何方?

18-11-09

继逾一年的磋商后,特朗普和加拿大首相贾斯汀·特鲁多(Justin Trudeau)终于在10月1日截止时间前一小时达成由美国、加拿大和墨西哥签署的全新多边自由贸易协议--《美墨加贸易协定》,以取代存在25年之久的(NAFTA)。新三边贸易协议赢得了三国领导人的一致赞扬。特朗普政府和其贸易团队宣称新贸易协议不仅会重新平衡美墨加三国间的贸易伙伴关系,对美国汽车工人和农民也大有裨益。尽管《美墨加贸易协定》保留了《北美自由贸易协定》中规定的美墨加三国之间免税贸易的主要内容,但是它依然在原先的基础之上添砖加瓦。一些美国极端提案被削减,许多自诩“现代化”议程的提案即将成为新贸易协定的内容。在某些情况下,《美墨加贸易协定》“将成为特朗普政府未来签署贸易协定的样板,”特朗普政府一位官员说到。美国与墨西哥和加拿协商之果以及与欧洲公开休战或许可以让特朗普政府将重心转移到美中不断升级的贸易争端方面。即使如此,《美墨加贸易协定》依然存在一些亟需解决的问题。

一、《美墨加贸易协定》与《北美自由贸易协定》相比最显着的调整有哪些?

1.汽车原产地规则

《美墨加贸易协定》规定要求75%的汽车需在北美生产,以享受汽车优惠及免税待遇。而《北美自由贸易协议》在这方面的规定是62.5%。新协议还规定,75%中的40%-45%的汽车制造工时薪至少为16美金。该薪资规定将在接下来五年多的时间内会一直生效。由于墨西哥汽车工人薪资达不到新协议的要求,因此,它只是美加两国在汽车工人时薪问题方面的一致意见。特朗普政府可能已经在美国开展了一些额外的汽车制造业务,以期提高汽车价格并减少全球竞争力的汽车业。《美墨加贸易协定》和工资要求的较高原产地规则可能会破坏围绕NAFTA原产地规则设计的现有供应链。 USMCA规则可能会限制汽车制造商可以采购某些零件的来源,导致制造成本提高。

2.投资方-国家争端解决

《北美自由贸易协议》中所涉及的特殊仲裁机制允许投资者因歧视行为向美墨加三国起诉,这一规定不仅不再适用于美加两国,而且其适用范围也会对墨西哥大幅缩小。《美墨加贸易协定》中所涉及的投资者仲裁机制规定也只适用于墨西哥油气、发电服务、电信服务、运输服务和基础设施所有权管理行业。新协定中仲裁机制适用范围的大幅度缩减对美国贸易代表罗伯特·莱特希泽来说是重大胜利,他认为这是企业削弱国家主权的手段,也是鼓励将政治风险保障外包的一种手段。

3.乳制品和农产品市场准入

美国一方面获准进入加拿大受到严密保护的奶制品,蛋和家禽市场,另一方面允许加拿大向美国出口更多的乳制品,花生和糖产品。和奥巴马政府致力于在TPP协议中开拓本国乳制品市场相比,特朗普政府的举措显然更胜一筹。《美墨加贸易协定》规定美国能拥有加拿大乳制品市场的3.6%,而TPP在此方面规定的比例仅为3.25%。加拿大还承诺取消其7级牛奶计划,该计划曾引起了美国乳业的不满。复杂的7级计划人鼓励加拿大奶酪和加工食品制造商使用国产奶蛋白浓缩物而不是国外进口同类产品。加拿大乳行业谴责USMCA的出台将乳业“置于危险境地”,而美国乳品出口委员会的态度则不温不火。美国也能够解决加拿大歧视美国葡萄酒和谷物的做法。

4.数字贸易

《美墨加贸易协定》和跨太平洋伙伴关系协定(TPP)在数字贸易的规定趋同。唯一显着区别是前者规定全面禁止数据本地化要求,金融服务公司也不是法外之地。

5.最低税率

《美墨加贸易协定》将提高加拿大和墨西哥两国的进口关税标准,这是美国商业界的首要任务。新协定规定,加拿大最低税率将从20加元调至40加元,免税货物税率从20加元增至150加元;墨西哥免税货物税率从50美元增至117美元;美国最低税率标准是800美元。

6.落日条款

《美墨加贸易协定》每16年更新一次,加拿大和墨西哥在特朗普政府推动的五年日落条款中取得了巨大进步。美墨加三国将在协议生效六年后举行会议,以决定是否续签下一个十六年。

7.汇率

美国首次尝试在贸易协定中设立汇率操控和货币政策的相关规定。外汇透明度的有关要求将按照《美墨加贸易协定》州与州之间的争端解决机制执行。

二、特朗普和美国国会接下来如何实施《美墨加贸易协定》?

国会于2015年出台的《贸易促进授权授权法案》制定了协商贸易协定并使之生效的程序。特朗普在8月31日通知国会,自己欲与墨西哥签署条例,与加拿大签署也在下一步计划之中。此次通知进而使得《贸易促进授权授权法案》存在两个时间表:要求在30天内公布新协议全文,并且最早可以在11月29日签署USMCA。特朗普政府于10月1日在线发布《美墨加贸易协定》的内容。墨西哥经济秘书长Ildefonso Guajardo告诉墨西哥新闻媒体,美墨加三国领导人将在11月底在布宜诺斯艾利斯举行的G20领导人峰会上共同签署《美墨加贸易协定》。这样一来,即将卸任的墨西哥佩纳尼托政府将在安德列斯曼努埃尔洛佩兹奥布拉多当局于12月1日执政之前与美国和加拿大签署新协议。

一旦美国总统签署《美墨加贸易协定》,他需在60天内向国会报备美国法律适用于新协定而所做出的调整。美国国际贸易委员会则需在新协定签署105天内完成对新协定所产生的经济影响分析。

除此之外,国会需通过出台相关法案批准《美墨加贸易协定》在美的实施。国会和总统下属的执行机构通常合力起草新协定法案的实施条例以及《行政行为声明》(SAA)。美国总统必须在30天前向国会提供《美墨加贸易协定》最终法律文本和即将实施的《行政行为声明》草案。收到《美墨加贸易协定》实施草案后,众议院筹款办公室和参议院财政委员会将对其进行拟修订,以进一步向总统提出该草案定稿中需要修订的条款。《贸易促进授权授权法案》无需进行拟修订。除了提交《美墨加贸易协定》草案,特朗普还需向国会提交《行政行为声明》(SAA)草案终稿,来解释上述两份法案如何影响美国法律以及USMCA实施草案是否满足国会在《贸易促进授权法案》提出的具体目标。而且,特朗普还需提交一份计划来促进新贸易协定、其他协定与实施法案之间的加强。

《贸易促进授权法案》还包含特殊的快速程序,供国会审议最终执行法案。在国会收到总统提交的最终提案后,国会有90天的时间开会依据《贸易促进授权法案》的规则采取行动。新贸易协定实施法对收入立法具有管辖权,该法案需提交给众议院筹款办法和参议院财政委员会。前者可能需要45天的时间来审议该法案并将其报告递交给众议院。如果不能修改的实施立法未在45个会议日内向委员会报告,则自动失效。草案一旦进入投票环节,众议院须在15个会议日内对其完成投票程序。众议院通过后,参议院财政委员会使用15个会议日进行投票,届时它将自动退出参议院。如果有必要投票,参议院有15个会议日考虑。

三、国会多大可能会通过《美墨加贸易协定》实施法案?

《美墨加贸易协定》肯定不会在国会投票期间被否决。迄今为止,共和党立法者温和支持新贸易协定的通过,然而民主党的一些核心议员却保持中立,并没有明确提出反对。本周一,特朗普总统表示他也不是十分确定新贸易协定一定会得到国会的同意,况且他认为提交给国会的任何提案都不会一帆风顺。尽管《美墨加贸易协定》中涉及管理贸易的内容与传统共和党支持的自由贸易相关条例背道而驰,但是共和党似乎支持特朗普的首次签署活动。尽管,民主党对新贸易协定中投资者争端解决机制、汽车原产地规定以及劳动法赞赏有加,但是要求民主党支持不受他们爱戴的总统,这很难说不是个奢望。一个关键问题是,目前由共和党控制的国会是否会投票支持新协议的通过,或者《美墨加贸易协定》是否被搁置到下一届国会。其中很可能包括民主党控制的众议院。有人认为,在美国ITC完成对该交易的经济分析之前,政府可能会通过提交实施立法,对美国大会上的USMCA进行投票。然而,民主党人声称国会不会在2019年之前对《美墨加贸易协定》进行投票,大体情况就是如此。

四、加拿大和墨西哥两国出台的钢铁和铝的国家安全关税第232条例有何变化?232条例对汽车又有何规定?

《美墨加贸易协定》并没有提出钢铁和铝关税的解决之策,尽管加拿大和墨西哥在向汽车和汽车零部件隐性征税中获得一些保护。《美墨加贸易协定》估计已完成对钢铁和铝关税的讨论。如果美国对汽车和零部件征收232条国家安全关税,260万辆乘用车和价值324亿美元的加拿大汽车零部件将免征关税。对墨西哥而言,260万辆乘用车以及价值1080亿美元的汽车零部件也将免税。