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钢铝关税:美国总统与美国国会之间的角力场

18-10-09

2018年9月7日,美国国际战略研究中心(CSIS)专家威廉·赖因施(William Reinsch)撰文,分析了美国总统特朗普针对进口钢铝产品征收关税的行为,美国国会可以通过哪些立法手段加以制止、修改甚至废除,各条法案之间的异同,法案通过的概率,以及国会是否应该收回总统的贸易权力,以下是该文的主要内容,供参考。

美国总统特朗普根据《1962年贸易扩展法》第232条决定对进口钢铝产品征收关税,并扬言要对进口汽车及零部件征收关税的做法激起了国会山的强烈担忧。政策制定者们对关税的经济影响以及法律依据表示担忧。关税已经损害了那些依赖外国钢铝产品的美国企业的利益,导致美国主要贸易伙伴采取报复性措施。加拿大已决定对超过120亿美元的美国进口产品征收关税。墨西哥、中国和欧盟也各自对近30亿美元的美国进口产品征收关税。为规避关税,阿根廷、巴西和韩国都设置了出口配额,将其向美国的钢铁出口限制在近几年年出口水平之下。阿根廷还对铝设置了出口配额。美国与加拿大和墨西哥的配额安排将在最终版的“北美自由贸易协定”(NAFTA)中揭晓。

针对美国总统利用所谓的国家安全来证明其对美国亲密盟友(有些还是北约成员)征收进口关税合理性的做法,美国国会也表示出不安。一些政策制定者们试图通过立法来制止美国总统这种利用国会授权而做出的僭越行为。

提问1:美国国会提出了哪些立法法案?

回答1:至少有7件立法法案用于制止、修改或废除美国总统利用国会授权对进口产品征收关税的权力。具体如下:

·《全球贸易问责法》第117条,由犹他州共和党参议员麦克·李(Mike Lee)于2017年1月提出,该法案要求美国总统在采取单边贸易措施前征得美国国会的同意。

·第3013条,由田纳西州共和党参议员鲍勃·科克(Bob Corker)于2018年6月提出,该法案对《1962年贸易扩展法》作出修订,要求美国总统在对威胁或损害国家安全的进口做出调整前征得美国国会的同意。该法案允许美国国会投票表决,取消美国总统此前利用232条款对进口钢铝征收的关税。

·《贸易安全法》第3329条,由俄亥俄州共和党参议员、小布什政府时期美国贸易代表罗布·波特曼(Rob Portman)于2018年8月提出,该法案对《1962年贸易扩展法》作出修订,允许国会反对对任何进口产品征收232关税。当前的232条款仅允许国会反对或推翻对石油或石油产品的进口征收232关税。但修订后的法案不适用于现已生效中的钢铝关税。该法案还授权美国国防部而非商务部发起调查,但仍保留美国商务部采取救济措施的权力。

·《贸易权力保护法》第5760条,由威斯康星州民主党众议员罗恩·金德(Ron Kind)于2018年5月提出,该法案允许国会通过联合决议的方式使美国总统的决定失效。该法案还要求美国总统在根据国会授权采取任何贸易行动前,向国会提交一份报告,报告内容应包括对该行动的经济分析,对潜在报复措施的评估,以及受行动影响的货物清单。

·《汽车就业法》第3266条,由阿拉巴马州民主党参议员道格·琼斯(Doug Jones)于2018年7月提出,该法案要求美国国际贸易委员会(USITC)提交一份关于美国汽车行业状况的报告,并且直到USITC提交报告以及美国总统决定是否重启调查前,美国商务部必须暂停以国家安全为由对进口汽车及其零部件开展232调查。

    ·第3230条,由科罗纳多州民主党参议员麦克·贝内特(Michael Bennet)于2018年7月提出,该法案将废除对加拿大、墨西哥和欧盟征收232钢铝关税,其他方面维持不变。

提问2:这些法案之间的区别在哪?

回答2:虽然所有的立法法案都旨在限制美国总统利用232条款征收关税的权力,并且大部分都包含美国总统报告或磋商要求,但各法案之间仍有一些显着的区别。一些法案要求美国国会通过投票的方式赞成或反对美国总统征收关税的决议,而另一些法案则授予国会在关税征收后予以废除的权力。参议员麦克·李的法案最为严格,对美国总统采取的任何贸易行动都加以限制,要求获得国会的允许。参议员鲍勃·科克的法案就美国总统征收232关税授予美国国会最终决定权。

其他一些法案的权力则没有这么大,但一旦美国总统决定征收关税,美国国会可以废除美国总统的决定。众议员罗恩·金德的法案允许美国国会废除任何232关税,参议员罗布·波特曼的法案允许立法者投票通过废除除已经生效中的钢铝关税的所有其他232关税。参议员麦克·贝内特的法案限制对钢铝征收关税。参议员道格·琼斯的法案最不严格,该法案仅仅冻结对进口汽车的232调查,直到USITC公布关于汽车行业的报告并且美国总统决定重启232调查。

提问3:这些法案通过的概率如何?

回答3:非常渺茫,有多种原因。总统本人亲自游说国会议员,反对国会限制总统征收232关税的权力,称这种做法会削弱总统与其他国家开展贸易谈判的能力。随着美国中期选举的日益临近,共和党领导人也会担心影响总统票仓。即便这些法案得到参众两院的支持,也很难获得足够的选票,不让总统行使否决权。参议院于今年7月的确就钢铝关税问题做出些许尝试,当时的表决结果是88比11,但是是非约束性的、并且在很大程度上是象征性地授予国会限制美国总统以国家安全为由征收关税的权力。

但是对进口汽车和零部件征收232关税的决定刺激到了国会的神经,迫使国会通过具有约束性的立法法案,来限制美国总统的权力。原因在于这些关税与所造成的经济影响和可能遭受的报复相比简直相形见绌。整个汽车行业抱团抵制关税,并且汽车行业在几乎每一个国会选区都占据着举足轻重的地位。

提问4:美国国会从美国总统那收回贸易权力是不是一个好主意?

回答4:或许目前来看暂时是,但从长远来看,美国国会从美国总统那收回太多的贸易权力将是一场灾难。从美国历史看来,国会向来负责设定最高关税,从美国第一届国会到后来的《斯穆特-霍利关税法》(Smoot-Hawley,曾引发大萧条),国会设定的关税一直都很高,部分原因在于政客间互相投赞成票以通过对彼此都有利的提案,以此保护各自州和选区的行业。与美国总统相比,美国国会更容易受到当地企业工人和政治压力的影响。自上世纪30年代以来,一方面,美国总统不断推行贸易自由化政策以提高美国的综合国力,但另一方面,美国国会设定高关税(直到《1934年互惠贸易法》颁布后),追求一种过度依赖关税以保护选民的贸易政策。倘若回到这种国会决定关税的日子,意味着倒退到过去《斯穆特-霍利关税法》的日子。