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“中国制造2025”对全球贸易构成威胁吗?

18-09-04

201882日,美国外交关系协会(Council on Foreign Relations,缩写为CFR)发表文章评论“中国制造2025”,该文认为“中国制造2025”是中国政府旨在通过政府补贴、国有企业和知识产权收购等方式“赶超”西方发达国家的产业发展计划,并认为这一计划与德国工业4.0存在本质差别,对全球贸易构成了巨大威胁。当前中美经贸关系正处于动荡时期,尽管某些观点有失偏颇,但为我们理解美国近一年多来推出的一系列对华经贸措施的背景,该文的相关分析无疑提供了一个较好的观测视角。以下是该文的全文翻译,供参考!

一、介绍

“中国制造2025”是一项由中国政府颁布的、旨在实现制造强国的、国家主导的产业政策。该计划旨在通过政府补贴、国有企业和知识产权收购等方式“赶超”西方发达国家的科技巨头。

对于美国和其他工业化民主国家而言,这种策略不仅说明中国政府违背了其国际贸易承诺,还造成了安全风险。美国方面认为,该政策依赖于对外国投资的歧视性待遇、强制性技术转让、知识产权盗窃以及网络间谍等,导致特朗普总统不得不对中国产品征收关税,禁止几起由中国政府支持的对美国科技企业的收购行为。同时,其他一些国家加大了对外商投资的监管力度,激起了对如何回应中国政府做法的激烈讨论。

二、何为“中国制造2025

“中国制造2025”由中国政府于2015年颁布,通过快速发展十个高科技行业,实现中国制造业的转型升级。这些高科技行业包括电动汽车和其他新能源汽车、下一代信息技术和电信、以及高级机器人和人工智能。

其他重要行业包括农业技术、航空航天工程、新型合成材料、先进电气设备、新兴生物医药、高端铁路基础设施、以及高科技海洋工程。

这些行业对于所谓的“第四次工业革命”来说至关重要,如将大数据、云计算、以及其他新兴技术整合至全球制造业供应链。在这方面,中国的政策制定者们从德国政府的“工业4.0”中汲取了灵感。

中国政府的终极目标是降低中国对于外国技术的依赖,提升中国高科技制造商在全球市场中的份额。其中,由于半导体几乎关系到所有电子产品,因此半导体是重点强调的行业。中国对半导体的需求占全球需求的60%,但仅占全球半导体供应的13%。“中国制造2025”对此设定了明确的目标:到2025年,中国高科技行业的“自给率”达70%,到2049年,即中华人民共和国成立100年,中国的高科技行业占全球市场的“主导”地位。

三、“中国制造2025”如何切合中国的经济模式?

“中国制造2025”折射出中国政府长期以来的发展目标。自1980年代邓小平提出市场化改革以来,中国的执政党中国共产党就采取了“混合所有制”的经济模式,即社会主义计划经济与私营企业共存。

近十年来,中国不断采取措施,逐步将经济从资源榨取、低附加值、低端制造业向高科技、高生产率转型。“中国制造2025”旨在实现这一困难的经济转型,越过所谓的中等收入陷阱,但受到许多其他发展中国家的质疑和埋怨。

因此,补贴、地方保护主义、“自主创新”等就成为了中国政府的官方政策。2006年的《国家中长期发展纲要》就中国成为全球科技的领先者确定了明确的目标,但“中国制造2025”则没有类似表述。

四、如何实现“中国制造2025”设定的目标?

“中国制造2025”通过投入更多的资源、加强协调政府、私营企业和学界的能力,以此来“加速提档”。该计划既有一些公布于众的政策,又有一些模糊的地带,据一些分析人士称,此举可以保护中国免于因违反国际承诺受到世贸组织的起诉和贸易报复。这些措施包括:

(一)设定明确的目标。通过正式、公开的与准官方、秘密的渠道双管齐下,中国政府鼓励国有和私营企业围绕“中国制造2025”的优先重点制定企业的决策方案。

(二)提供直接补贴。中国政府通过国家拨款、低利率贷款、税收返还等形式给“中国制造2025”行业提供直接支持。虽然具体的数据尚不清楚,但据推测这一数字达数千亿美元。

(三)对外投资和收购。中国的企业,无论是国有的还是私营的,都被中国政府鼓励开展海外投资收购,特别是针对半导体企业,以获取外国的先进技术。2016年,中国对美国的收购金额达历史峰值,为450亿美元。

(四)动员国有企业。此类投资大部分来自国有企业,或由中国政府支持的公司和资金。上世纪90年代的经济改革削弱了国有企业在经济中的影响,但国有成分仍占GDP1/3以及中国对外投资的2/3。中国的一些科技巨头,如华为和中兴,虽然名义上是私营企业,但受到了中国政府的大力支持。

(五)强制性转让协定。外国企业抱怨,若想在中国境内开办企业或投资,就必须与中国的公司成立合资企业,前提是共享先进的技术专利和敏感的知识产权。正如美国的贸易专家布拉德·塞瑟(Brad W. Setser)所解释,中国政府利用其合资企业条款,获取外部的先进技术,如高铁和电动汽车电池等。

五、对于“中国制造2025”的批评声

美国以及其他发达国家的政策制定者和官员们不断将中国欲成为先进技术领头羊的努力视为一种国家安全威胁。2017年,美国五角大楼警告称,中国这种由国家主导的对美国企业的投资行为,如在面部识别、3D打印、虚拟现实、自动驾驶等领域,是一种威胁,因为此类产品“模糊了民用与军用技术的界限”。20184月,美国的情报机构称,中国招募外国科学家、盗窃美国的知识产权、收购美国的特定企业等行为对美国的工业基础构成了“前所未有的威胁”。

从更广义上来说,美国的政策制定者们担心中国这种由国家主导的模式以及中国想要掌控整条供应链的野心(如钴行业),意味着整个行业将完全受到地缘政治竞争对手的控制。20186月,白宫的一篇报告警告称,中国的经济模式“不仅对美国经济构成威胁,还对全球的创新体系构成威胁”。

在经济领域,批评人士称,中国正通过“优先政治考量”扭曲全球市场。中国的补贴扭曲了市场,导致产能过剩,使全球市场大量充斥廉价产品,如太阳能电池板。20183月,特朗普政府根据《1974年贸易法》301条款的一项调查结果表明,中国的做法是“不合理且歧视性的”。特朗普总统长期以来一直批评中国的贸易、投资和货币政策,增加了美国的贸易赤字,剥夺了美国的制造业机会。

同时,美国、欧洲和其他国家的企业都在埋怨自己与中国企业的“不对等”,一方面,中国企业可以自由地开展海外投资,但是外国企业投资中国则要受到各种投资条款和要求的约束。

六、其他国家的经济政策如何?

中国的领导人表示,中国政府致力于国家主导的产业政策对于增加国民收入、在这个日新月异的全球市场站稳脚跟来说是必要的。他们指出,中国的人均收入水平仍远低于发达国家,约为每年8000美元,而美国的人均收入为每年56000美元。

他们还声称,中国只是在模仿其他成功的发达国家。美国和其他发达国家在工业化初期也出台大量的扶持政策,以培育国内产业。亚洲四小龙之一的韩国,在20世纪快速发展时期也依赖大量的国家支持。分析人士称,中国从诸如日本和德国的产业政策中获得灵感,将新一代信息技术融入中国的制造业。

许多美国和欧洲的政策制定者们不这么认为,他们认为中国的模式与西方发达国家有着本质的不同。欧洲企业称,“中国制造2025”与德国“工业4.0”截然不同。德国的国家补贴规模小得多,并且几乎全部用于基础研发。德国也不会用所谓的本国生产来代替进口。此外,德国的经济是外向开放型的。德国的官员们抱怨称,德国的市场向中国投资者开放,但德国企业投资中国则受到严格限制。

七、美国如何回应中国的经济模式?

中国的产业政策模糊了贸易政策与国家安全的边界。美国的行政部门不断利用美国国会授予的权力展开回应。《1962年贸易扩展法》、《1974年贸易法》以及其他立法授予美国总统相应权力,如果美国总统认为外国政府的做法对美国的国家安全构成威胁,美国总统可以决定征收关税或采取其他贸易救济措施。事实上,美国已经采取此类手段回应中国的经济决策。

“美国外资投资委员会”(CFIUS)是一个联邦政府委员会,由11个政府机构的首长和5个观察员组成,美国财政部长担任委员会主席。委员会的职责是审查外国的投资和收购行为,并且如果委员会认为威胁到美国的安全利益,可以建议美国总统禁止此类交易。在奥巴马和特朗普政府时期,委员会决定禁止交易的数量大幅攀升。但即便如此,特朗普总统还是认为委员会人员配备不足,缺乏足够的授权,难以应对来自中国的投资威胁,特别是中国的一些企业故意隐瞒有中国国有资金介入的事实。

20186月,特朗普总统曾提出利用行政权禁止那些至少占25%比例的、由中国国家控股的企业的收购行为。这项决议目前暂时被搁置了。但美国国会正在研究制定一项法案,扩大“美国外资投资委员会”的权力,包括对美国对外投资的行为进行监管。

(一)关税和其他贸易救济措施。白宫针对中国关于301条款的调查导致对中国征收保护性关税。20187月,美国针对中国340亿美元的进口货物征收25%的关税,并扬言对另外2000亿美元征收同样的关税。2018年年初,特朗普总统对太阳能电池板和钢铝产品征收进口关税,美国方面声称,由于中国产能过剩,征收关税是十分有必要的。

(二)对中国企业的其他限制措施。美国政府将中国的科技企业视为国家安全威胁源。众议院情报委员会2012年的一份研究报告称,由于中国政府利用华为和中兴等公司的庞大网络开展间谍和破坏活动,威胁到了美国的国家安全,因此美国商务部采取相应措施,限制华为和中兴公司在美国境内经营、销售、与美国政府机构签署合同等行为。

(三)世贸组织。特朗普总统的做法激起了人们关于世贸组织的角色的讨论。特朗普政府认为,世贸组织论坛不足以解决中国的问题,原因在于中国摧毁了开放贸易的原则,虽然中国字面上看似遵守了世贸组织规则。一些专家认为,中国的经济超越了世贸组织原本设想的范畴,因此世贸组织规则太狭隘了,不足以解决中国的问题。但还有一些专家认为,通过一定的外交努力,世贸组织可以挑战甚至最终改革中国的经济模式。

八、其他国家如何回应?

许多其他发达国家也对中国的贸易和投资措施予以回应。自2007年以来,澳大利亚是中国对外投资的第二大目的地,仅次于美国。自2016年以来,澳大利亚就加大了对中国投资的监管力度,堪培拉市曾拒绝了中国竞标澳大利亚农业企业和电网运营商的申请。

德国是另一个明显的例子。由于德国的高科技制造业,使德国成为中国在欧洲的第一大投资目的地。德国的工业巨头,如汽车制造商戴姆勒公司(致力于研发新电池技术)、最大的机器人制造商库卡公司等,无不提高了对来自中国投资的警惕,并呼吁成立欧盟层面的投资审查机构。法国也加强了对外国投资的限制力度,制止所谓的掠夺敏感技术。然而,一些较小的欧洲国家,如希腊和葡萄牙,则担心限制外部资本流入可能会阻碍本国经济的增长。

      在欧盟层面,各国领导人长期以来抱怨中国的补贴扭曲了全球经济,中国的市场对欧洲企业设置了重重限制,中国缺乏对知识产权的有效保护。欧盟曾在世贸组织起诉中国,针对中国的许多产品征收反倾销税。一些问题在中欧峰会上有所提及,在最近一次20187月的中欧峰会上,中国承诺改善市场准入环境,通过进一步的谈判达成全面投资协定。